21. 《中国历代政治得失》：皇权与相权的变迁
这本书是钱穆先生于 1952 年应何应钦邀请，在台北所做的一系列演讲集。由于时间所限，钱穆先生选取了汉唐宋明清这历史上最重要的五个朝代，足可以观历代之全貌。
而我选取特地选取政府的组织，来说明整个的历史流变。
真正的统一政府，是从秦汉开始的。在秦汉以前，诸侯割据，贵族世袭。钱穆先生把秦汉以前的时代称为「封建时代」，而秦汉以后，除了皇帝，全国再没有第二个家庭可以世袭，已经不是封建时代了。
而且中国两千多年的王朝更迭，也绝不是「专制」两个字能够概括的。因为实际上并不是皇帝一个人说了算，很多时候宰相的权力是极大的。
汉代：皇权与相权初见分晓
汉代皇帝和宰相各有一个秘书处，皇帝是六尚：尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书。前五尚都只管皇帝的衣食起居，只有尚书是掌管文书的，汉代的尚书地位是不高的，后来才渐渐的位高权重。
《琅琊榜》中，梅长苏在雪庐中，运筹帷幄，把一个个的尚书牌子扔进火盆。尚书，就是从汉代这里起源的。
而宰相的秘书处是十三曹，这两个秘书处，一个相当于中共中央办公厅，一个相当于国务院办公厅。
十三曹分别是：西曹、东曹、户曹、奏曹、词曹、法曹、尉曹、贼曹、决曹、兵曹、金曹、仓曹、黄阁。
汉代这时候全国的政务全都是宰相负责的，并不属于皇帝，因为皇帝的尚书最开始只有四个人，远不如相府的十三曹力量雄厚。
而中央政府有三公九卿，三公也即丞相、太尉、御史大夫，九卿：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。
这些全都是向宰相汇报工作的，所以在汉朝的时候，宰相的权力极大。即使强如汉武帝，也不能不看宰相的面子。
而汉代的地方政府，实行的是郡县制，郡太守的地位和九卿的地位是一样的，俸禄也一样。所以当时的地方政府是很有权力的。
唐代：三省分权，相权三分
到了唐代这里，经过了王朝更迭，政府的权力也开始发生变化，毕竟一朝天子一朝臣。
汉代所有权力都集中在宰相一人身上，而唐代则划分为三个部门，也就是三省：中书省、门下省、尚书省。
中书省长官中书令，门下省长官为侍中，尚书省长官尚书令。这三个官，前面讲过尚书本来是皇帝秘书，中书也是在内廷掌管文件的，侍中则是在宫中侍奉皇帝的。所以这三个官都是内廷官。
而东汉以后魏晋南北朝时期，皇帝把宰相的职权夺去，交由自己的私属，到了唐代才正式分配给三省。
中书主管发布命令，然后交给皇帝「画敕」，门下省长官侍中以及副长官侍郎加以复核，如果没有异议，就交给尚书省执行。
但是如果门下省有异议，皇帝的画敕就相当于无效了，时间久了，这样也很麻烦。所以遇到下诏敕的时候，需要门下省和中书省举行联席会议，会议场所称为「政事堂」，原先在门下省举行，后来又改在中书省。
中书、门下的长官以及侍郎都出席，尚书省不出席，所以唐代中书门下才是真宰相。
由于唐太宗曾经做过尚书令，所以太宗继位之后，大臣们无人再敢担当尚书令。只有两个副长官尚书左仆射以及右仆射，如果尚书左右仆射有兼职，比如「同中书门下平章事」或者「参知机务」等名，就可以出席政事堂会议，获得真宰相的身份。
在前年大火的电视剧《梦华录》里面，就多次出现过这个官名，其实就是宰相。
唐代的地方政府最低为县，县以上为州，州设置刺史，是最高的行政首长。唐代有三百多个州，比汉代的郡要多两百多个。因此唐代地方官的职权，远远不如汉代。
而且唐代的晋升速度还远不如汉代灵活，唐代分了很多级别，升了和不升没什么区别。因此唐代虽然经常迁调，但下级永远沉沦在下级，轻易不会升到上级去，十分影响行政效率。
唐代的御史台还会派观察使巡查地方政府，如果派往边疆，就成为了节度使，后来终于形成了藩镇，唐朝也因此灭亡。
宋代：相权衰落，皇权崛起
宋代相比唐代的相权，要低落的多。
宋代也有三省，但是只有中书省在皇宫里，门下尚书都移到皇宫外了。故只有中书省单独取旨，称政事堂，又和枢密院同称为两府。枢密院是晚唐的一个机构，宋朝无法纠正，就只好沿袭下来，成为了重要官职。
中书则是丞相，门下尚书两省不再参与最高行政。
然后宋代的财政又专落在三个司里面，户部司、盐铁司、度支司。三个司地位提高了，独立起来掌握全国财政，这是非常不合理的。
所以王安石变法，第一步就是设立了「制置三司条例司」，把这三个衙门重新组织起来。这一个措施，王安石是想把财政大权重新掌握到宰相手里。
再说用人，本来人才选拔应该是吏部的事情，但是宋代又设置一个考课院，后来改名审官院。这样就把宰相的职权全部破坏了。
到此为止，军事、财政、用人三权都有掣肘，相权已经低落太多了。而且，唐代群臣朝见，宰相是有座位的，宋代的时候宰相是站着的。
再说谏官。谏官本来是指责皇帝的，属于宰相，但是宋代的谏官却成为了皇帝的私人官职，反倒用来纠察宰相。所以范仲淹的庆历新政，王安石变法，通通失败，和谏官「捣乱」不无关系。
即使宋神宗非常支持王安石，他也无可奈何。
再谈宋代的地方政府。一方面宋代相权衰落，另一方面中央集权。论及中国的地方行政，汉代最佳，唐代尚好，宋代则差。
宋代地方政府分三级，最高一级是路，相当于唐代的道，中级是府、州、军、监，相当于唐代的州和府，最低一级仍是县。宋太祖杯酒释兵权，削去武将兵权，中央让他们在京城居住。比如一位江苏督军，请其在中央居住，江苏省则另派人去，此时派去的是一位文臣，称为知某州事、知某府事。
这些知州、知府本身另有官衔，是中央官，带着知某州某府事的临时差遣，本职仍是中央官，暂管某州某府之事。
在唐代，每个道的首长是观察使。按理来说，观察使由御史台派去监察地方行政，并非正式地方行政官，可后来逐渐成为地方首长。到宋代又变了，这些官在宋代称为监司官，每一路共有 4 个监司官，分别是帅、漕、宪、仓。帅是安抚使，漕是转运使，宪是提刑按察使，仓是提举常平使。
这四位都非地方长官，而是中央派到地方监领指挥的。在唐代只需奉承 1 个上司，即观察使，而宋代则要奉承 4 个上司，可想而知，宋代的地方官有多艰难。
明代：废除宰相，相权一落千丈
汉唐宋时期，中央政府的组织中，皇权相权是有划分的。二者的比重虽有不同，但不能说一切都是皇帝专制。
然而，到了明太祖洪武十三年，因宰相胡惟庸造反，明太祖吸取教训，从此废止宰相一职，不再设立，还宣称其子孙永远不准再设宰相。所以明代政府没有宰相，清代亦是如此。
明代，中书门下两省全部废除，只剩下了尚书省，但尚书令以及左右仆射都不设置。于是尚书省没有了长官，变成六部，分头负责，成为六部尚书。
此外，还有一个都察院，由御史台演变而来，全国各市皆受其监督。将都察院和六部合并，称为“七卿”。七卿之外，还有一个通政司以及大理院，合称为“九卿”。
上述九卿中，只有前面的七卿较为重要，后面两卿无关紧要。九卿之上无首长，故明朝有官而无首，形成多头政府。刑部不能管吏部，吏部也不能管户部，政府各长官都是平行的，由皇帝总领。
武官中有大都督，全国有五个大都督府，他们仅管外出打仗带兵，至于征调军队或动员工作，属兵部之事。所以到明代，政府一切大权集中于皇帝。
再就是明代的内阁制度。明代虽最终由皇帝决定，但皇帝一人难以处理众多事务，故皇帝设有内阁秘书，即内阁大学士。这些人的办公地点在中极、建极、文华、武英四殿，还有文渊阁、东阁两阁，皆在内廷，因此被称为内阁学士或内阁大学士。
内阁学士原本只是五品官，而六部尚书是二品，可见内阁学士在朝廷地位不高。尽管内阁权力颇重，但其官阶很低，仅为五品，所以通常内阁大学士由尚书兼任，如此一来，内阁学士地位虽低，尚书地位却高。
明代的大学士常由六部尚书以及曾为皇帝老师者兼任，地位遂显尊贵，比如兵部尚书兼武英殿大学士。
再后来，明代皇帝连内阁也不见了，全部交给太监处理，所以明代的太监十分猖狂，东厂西厂，臭名昭著。
再说明代的地方行政。
今天我们还用着“行省”这个名词，这是从元代开始的。元代有“中书省”。但到了明代，把行省长官改成了承宣布政使，全国正式划分成了 13 个承宣布政使司，“使”指的是官，“司”指的是衙门。如果正确来讲，应该说明代的地方行政分成 13 个布政使司，不应说它分成了多少行省，或者说多少省。
到了清代，在承宣布政使之上，又曾设了巡抚和总督。巡抚、总督在明代是非常设的官。所以，地方行政首长最高一级就是布政使。但是，称布政使司为行政区域名不正言不顺。从官制来说，地方区域也不应称为司。而清代则更没有适当的称呼，所以仍然沿袭了“省”。
明代地方长官与承宣布政使并列的还有一个提刑按察使，布政使管行政，提刑按察使管司法，还有一个都指挥使管军事，三个司合称为“三司”。承宣布政使司又叫“藩司”，提刑按察使司叫“臬司”。清朝时称呼为“藩台”和“臬台”。
清代：皇权再度集中
再说清朝。清朝是一个部族政权，即由满族统治。所以清朝始终袒护满洲人。到雍正时，在内阁之外增添了一个军机处，也就是所谓的南书房。最初，皇帝为保持军事机密，许多事不经过内阁，直接由南书房军机处发出，后来形成习惯，便全部都在军机处处理。
所以实际上，清代的军机处如同明朝一样，皇帝不出宫办事，只在宫内找几人私下商量。他们较为聪明，鉴于明代太监当权而招亡国之祸，不在宫内找太监，而是从外面调任大臣。但从制度上来说，两者相同。
清代的六部尚书权力小得多，六部不能直接对下面下发命令。而且清代需要满汉分开，有一个中国尚书，必定还有一个满洲尚书，有两个中国侍郎，就必然要有两个满洲侍郎。于是一个部就有了 6 个长官，六部长官就有 36 个，每个人都可单独向皇帝讲话。
一部之中，中国尚书不知满洲尚书说了什么，还有 4 个副职也是，谁也不知谁在牵制谁。所以能做成什么事呢？全国的事务当然更集中到皇帝那里。
清代的地方政府，总督和巡抚成为正式的地方行政长官。从县到府，再到道，再到省，已四级。从知县到知府，再到道员，再到布政使，上面还有总督、巡抚，就变成五级。
但到军事时期，总督和巡抚仍不能做主，还需中央另外派人，比如经略大臣、参赞大臣之类。总督巡抚仍旧只是传达命令而已。总之，清代不许地方官有真正的权力。
满洲军队称为八旗兵，是国家武力的主干。全国各个军事要地都有八旗兵驻防。下面的绿营指的是中国军队，实际上率领绿营的将领还是满洲人。中国人做到总督、巡抚等封疆大吏的，虽有，但不多。至于中国人带满洲兵做大将军的，200 多年，只有一个岳钟琪。
到了太平天国时，满洲人自己实在没办法，曾国藩、李鸿章替满洲人再造中兴，从此封疆大吏才开始大部分转到中国人手中。然而，甲午战争失败前后，封疆大吏又全部都用满洲人，中国人又成为少数。这可以说明，清代的政治完全是一种军事统治。而这种军事统治又是一种部族统治，因为兵权完全归于这个部族。
那现在呢
现代至少还是有现代的样子，比如世袭基本不可能了，但是「皇帝」的内阁却一个也不少。前十年我们的皇权与相权是比较平衡的，但是现在，相权也开始衰落了。
不得不说和明朝十分相似，由各个内阁把控政府，究其内涵，其实从来没有变过。